PUBLICACIÓN DE LA FIG NO 43

Declaración de Costa Rica
Gestión de zonas costeras a favor de los pobres



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Índice

Prólogo

Agradecimientos

Declaración de Costa Rica sobre la gestión de zonas costeras a favor de los pobres

1. Introducción

2. Principales problemas en las zonas costeras

3. Concepto de la recuperabilidad

4. Tenencia de la tierra y los derechos de propiedad en áreas costeras

5. El acceso a las tierras en áreas costeras

6. El uso y la distribución de tierras en áreas costeras

7. Capacidades institucionales

8. Capacidades profesionales

Glosario

Pedidos para las copias impresas

Todas las fotografías: © Stig Enemark / FIG, 2008.


Prólogo

La relación tierra-agua es una de las áreas de gestión más complejas, pues alberga una cantidad cada vez más numerosa de actividades, derechos e intereses. La zona costera es el portal hacia los recursos oceánicos, un medio de subsistencia para las comunidades locales, una reserva para especies particulares de flora y fauna, y un área atrayente para actividades de ocio y turismo. Muchos países – especialmente dentro de la región centroamericana – dependen política, económica, social y ambientalmente de la zona costera, así como de una gestión adecuada de este ambiente tan frágil, a fin de satisfacer los requisitos de sostenibilidad y justicia social.

Es por esto que las áreas costeras fueron seleccionadas como el tema principal de la 6ª Conferencia Regional de la FIG, llevada a cabo en San José, Costa Rica, del 12 al 15 de noviembre de 2007. Se le prestó especial atención a un enfoque a favor de los pobres en la gestión integrada de zonas costeras, a las medidas para una administración adecuada de la tierra, y a la creación de capacidades desde el punto de vista del desarrollo profesional e institucional.

La gestión integrada de zonas costeras ha sido ampliamente investigada y documentada en publicaciones a nivel mundial. Esta publicación intenta, de forma más específica, proporcionar un enfoque a favor de los pobres para el manejo de los intereses y derechos en las áreas costeras, así como para el papel que juegan los profesionales en la administración del territorio a este respecto.

Esta publicación hace hincapié en un tema de especial importancia para América Central, aunque este problema posee implicaciones regionales y globales mucho más amplias. La FIG, en su papel de organización no gubernamental (ONG), desea contribuir con la agenda global tal y como ha sido establecida en los Objetivos de Desarrollo del Milenio de las Naciones Unidas, cuya meta es la erradicación de la pobreza en todas sus formas. Por lo tanto, es de vital importancia lograr un enfoque a favor de los pobres en el manejo de los muchos y frecuentemente conflictivos intereses en las zonas costeras. Esta publicación ha de entenderse como una herramienta de apoyo para los políticos, los gerentes ejecutivos, las organizaciones profesionales, y para todos aquellos que participan en la toma de decisiones sobre la gestión del frágil ambiente costero, con un énfasis especial en la justicia social y los medios de subsistencia de las comunidades locales.


Agradecimientos

Un grupo de expertos designados durante la Conferencia Regional de la FIG de 2007 en Costa Rica, es quien ha desarrollado la Declaración de Costa Rica. Rob Mahoney, de la Comisión 3 de la FIG, presidió este grupo. Los miembros del mismo fueron:

  • Diane Dumashie, Dumashie Associates, Reino Unido

  • Alexander González Salas, Programa de Regularización del Catastro y Registro, Costa Rica

  • Christiaan Lemmen, Instituto Internacional de Ciencias de la Geo-información y. Observación Terrestre (ITC), Holanda

  • Rob Mahoney, MahGeo, Reino Unido

  • Miriam Miranda, Programa de Regularización del Catastro y Registro, Costa Rica

  • Michael Sutherland, Departamento de Agrimensura e Información Territorial, Universidad de las Indias Occidentales (UWI), Trinidad y Tobago.

Este documento está basado en las ponencias presentadas durante la 6ª Conferencia Regional de la FIG, del 12 al 15 de noviembre de 2007, en San José, Costa Rica, y especialmente en las presentaciones principales, realizadas por el Ing. Juan Manuel Castro Alfaro, Presidente del CFIA/CIT, el Profesor Stig Enemark, Presidente de la FIG, y el Sr. Fernando Zumbado, Ministro de Vivienda de Costa Rica. Otras presentaciones fundamentales de la conferencia también han sido muy útiles para esta publicación. Entre estas se encuentran las ponencias de la Dra. Diane Dumashie, el Sr. Alexander González Salas, el Dr. Michael Sutherland, el Profesor Auxiliar Grenville Barnes, el Sr. Stephen T. Mague y el Sr. Robert W. Foster.

Los anales de la conferencia se encuentran disponibles en línea, en la siguiente dirección electrónica: http://www.fig.net/pub/costarica/

Se eligieron como enfoque para este evento los temas clave para la región – la creación de capacidades, la administración de tierras y el medio ambiente –, y especialmente el uso y el futuro de las regiones costeras. Con base en los resultados de la conferencia, la Declaración de Costa Rica de la FIG indica de qué forma los profesionales en la gestión de la tierra pueden y deben jugar un papel clave a la hora de administrar e influír en los complejos asuntos relacionados con el manejo de zonas costeras a favor de los pobres. La Declaración de Costa Rica fue emitida durante la Semana de Trabajo de la FIG en Estocolmo, Suecia, del 14 al 19 de junio de 2008.

En nombre de la FIG, quisiera agradecer a los miembros del grupo de expertos y a todos los especialistas que contribuyeron con esta publicación, por su constructiva y provechosa labor.

Stig Enemark
Presidente de la FIG
Junio de 2008

Declaración de Costa Rica sobre la gestión de zonas costeras a favor de los pobres

La FIG (International Federation of Surveyors) reconoce la presión que se ejerce actualmente sobre las zonas costeras, así como la urgente necesidad de restauración mediante el apoyo de políticas y programas a favor de los pobres, a la hora de tratar aquellos asuntos relacionados con el desarrollo de estas zonas tan vulnerables y frágiles del mundo.

La Declaración recomienda el desarrollo de varias áreas, incluyendo las siguientes:

  • Desarrollo de políticas costeras que reconozcan el derecho de acceso a los recursos costeros por parte de las comunidades locales.
  • Desarrollo de metodologías de manejo de zonas costeras que tomen en consideración la justicia social y, más específicamente, que adopten políticas a favor de los pobres, así como un uso ambientalmente equilibrado de las áreas costeras.
  • Fortalecimiento del cambio institucional y reevaluación de los asuntos legales con base en un enfoque a favor de los pobres en lo que se refiere a la seguridad de la tenencia de tierras.
  • Adopción de un enfoque flexible con respecto a las estrategias costeras, reconociendo que la sostenibilidad a largo plazo solamente ocurrirá como resultado de una adaptación continua (resiliencia) a las condiciones cambiantes.
  • Disponibilidad de un apoyo creciente para instituciones profesionales, incluyendo el desarrollo de capacidades y el desarrollo de soluciones de mejores prácticas.

La FIG apoya el derecho que las comunidades costeras pobres tienen a prosperar y a mantener un acceso continuo a los recursos costeros. Se deberán desarrollar múltiples herramientas para la administración del uso de estos recursos, a fin de lograr justicia social dentro de un equilibrio flexible entre el desarrollo económico, la protección ambiental y los medios de subsistencia de las comunidades locales.

La FIG considera que los profesionales en el manejo del territorio juegan un papel esencial a la hora de apoyar el desarrollo de estrategias y políticas, y facilitar la interacción de todos los profesionales, políticos y comunidades locales, creando así un equilibrio que mejore la gestión de las zonas costeras.


1. Introducción

La 6ª Conferencia Regional de la FIG, llevada a cabo del 12 al 15 de noviembre de 2007 en San José, Costa Rica, tuvo como tema principal el de “Áreas costeras y administración territorial – creando capacidades”. Se eligió este tema a fin de tratar algunos de los asuntos profesionales fundamentales en América Latina, y, especialmente, en Centroamérica y en el país anfitrión, de Costa Rica. En esta conferencia se reconoció que la vulnerabilidad de estas regiones requiere de medidas urgentes, especialmente en cuanto al fortalecimiento de un enfoque a favor de los pobres en la gestión de zonas costeras.

Este documento expone varios temas: la interpretación del concepto de restauración, la gestión de derechos de tenencia de la tierra, la gestión de accesos a las áreas costeras, la gestión del uso y distribución de la tierra, la creación de capacidades institucionales y profesionales que tienen impacto sobre las zonas costeras, y la identificación de estrategias que, de dárseles el apoyo y los recursos adecuados, mejorarán la situación actual.

Justificación para la Declaración de Costa Rica

Un alto porcentaje de la población humana habita en las zonas costeras. Muchas de estas personas que utilizan las áreas costeras son pobres y necesitan del acceso a los recursos costeros y marinos a fin de garantizarse medios de subsistencia. Por lo tanto, estas áreas son extremadamente importantes para el manejo de los derechos y el acceso a los recursos, así como para la planificación espacial y la toma de decisiones, particularmente para los pobres. Los profesionales en la gestión del territorio1 (incluyendo a los hidrógrafos) tienen una función que cumplir en todos estos aspectos del manejo de las zonas costeras, contribuyendo así con la equidad en la distribución de recursos y en la administración social. En el mundo globalizado actual, sujeto a cambios muy rápidos, las consideraciones éticas y los asuntos relacionados con el ejercicio del poder son también relevantes para la protección, a largo plazo, de las áreas y comunidades costeras.

1) Para obtener la definición del profesional en la gestión del territorio, ver el Glosario.

La zona costera

Aproximadamente un 70% de la Tierra se encuentra cubierto por agua, de la cual un 97% es agua salada, predominantemente en mares y océanos. Los litorales de la tierra tienen una extensión de aproximadamente 860.000 km. Sin embargo, el criterio sobre qué constituye un área costera, tanto en dirección a la tierra como al mar, cambia según la jurisdicción.

En algunos países europeos se considera que la zona costera misma se extiende en dirección al mar hasta el límite territorial, mientras que otros consideran el borde de la plataforma continental, cerca del contorno de 200 m de profundidad, como el límite de esta zona.

En términos amplios, una zona costera se entiende como una extensión espacial definida que comprende la tierra (incluyendo el terreno sumergido), el mar y la interrelación tierra-mar, donde cada entidad, dentro de esta extensión espacial definida, ejerce una fuerte influencia sobre las otras, en términos de ecología y de utilización.

Más de un 50% de la población terrestre habita a 100 Km o menos de distancia de la costa, y se espera que esta población aumente en un 35% para el año 2025. Aproximadamente 634 millones de personas viven en zonas costeras (las cuales se definen como áreas que se encuentran a menos de 10 metros sobre el nivel del mar). Todas estas personas corren riesgos debido al incremento en el nivel del mar y a las condiciones climáticas extremas generadas por el cambio climático. La densidad de población en las zonas costeras seguirá aumentando a un ritmo mayor que la de las áreas del interior. Los siguientes hechos ilustran cuán necesario es lograr un manejo adecuado de los diversos asuntos relacionados con la gestión de zonas costeras:

  • Los 16 países con la mayor proporción de población ubicada en zonas costeras amenazadas son pequeñas islas.

  • El desarrollo urbano en zonas costeras incrementa el número de personas que se encuentran bajo gran riesgo, tanto al exponerlos a peligros provinientes del mar, como al degradar los ecosistemas que protegen las líneas costeras, tales como las áreas de inundación y los manglares.

  • Existen grandes riesgos en países donde una población numerosa, y en su mayoría pobre, habita en extensas áreas costeras de baja altitud.

  • Algunas naciones ubicadas en archipiélagos, que son las más vulnerables a los efectos del cambio climático, son también las menos capaces de costear las medidas necesarias para mitigar estos efectos.

La capacidad de las comunidades para resistir los efectos del cambio climático o para adaptarse a estos, depende de la vulnerabilidad al cambio de estas comunidades, de su flexibilidad y de su capacidad de adaptación. Las amenazas pueden ser tanto ambientales como socioeconómicas.

El papel de los profesionales en la administración del territorio

La gestión de zonas costeras es un proceso complejo, y los profesionales en la misma tienen la capacidad de ayudar en muchas de las actividades de apoyo a la toma de decisiones críticas, así como de facilitar la interacción de una gran diversidad de organizaciones profesionales, políticas, ambientales y municipales.

La FIG considera que los profesionales en la administración territorial juegan un papel clave al apoyar la creación de estrategias y políticas, y al facilitar la interacción de profesionales, políticos y comunidades locales, a fin de mejorar la gestión de las zonas costeras vulnerables.


2. Principales problemas en las zonas costeras

Las zonas costeras son áreas singularmente sensibles y vulnerables. Existen varias áreas conflictivas principales, algunas de las cuales se exponen a continuación. El garantizar un equilibrio entre el ambiente natural y la intervención humana constituye un gran reto, debido a las vulnerabilidades inherentes a las mismas.

Vulnerabilidad ambiental

Con frecuencia, las costas son áreas de una extraordinaria belleza natural sobre las cuales el desarrollo supondría problemas. Los decretos de conservación pueden proteger las distintas áreas costeras y preservar la flora y la fauna vulnerables. En términos más generales, se pueden aplicar líneas de protección costera, a fin de permitir un control específico del potencial conflicto entre el desarrollo económico y la protección del ambiente natural.

La creciente intervención humana en estas áreas pone en riesgo los diversos hábitats naturales, pero también a las comunidades que han vivido ahí durante algún tiempo. Las zonas costeras son ambientes dinámicos, los cuales son naturalmente susceptibles a cambios, tales como:

  • erosión de la marea y depósito de materiales

  • cambios en la calidad del agua, el resultado de los cuales puede ser positivo o negativo

  • aumento de actividades comerciales

  • aumento de actividades recreativas

  • calentamiento global, dando como resultado florecimientos algáceos, un aumento en el nivel del mar, un incremento en la frecuencia y severidad de las tormentas, erosión y un aumento en la sedimentación.


Figura 2.1: Área costera de extraordinaria belleza natural. Península de Otago, Nueva Zelanda.

Las consecuencias negativas de algunos de estos cambios en las características oceánicas y costeras, así como en las comunidades establecidas en las mismas, incluyen las siguientes:

  • erosión de la costa, e inundaciones y daños en los hábitats costeros
  • aumento de la contaminación del agua, la cual afectaría de forma adversa los recursos de agua dulce
  • devastación de la vida marina
  • pérdida de tierra firme y humedales desprotegidos
  • pérdida de derechos económicos exclusivos sobre áreas extensas
  • destrucción de infraestructuras económicas y actividades comerciales existentes.

Problemas del uso múltiple en zonas costeras

Los participantes de los diversos grupos económicos y sociales comparten y compiten por espacios en las zonas costeras alrededor del mundo. Los participantes comerciales, opulentos y adinerados, tienen la posibilidad de limitar severamente el acceso a los recursos para las comunidades pobres.

Las zonas costeras tienen muchos usos y ejercen muchas funciones. Estas áreas proporcionan recursos naturales, sociales y económicos que contribuyen con una mejor calidad de vida, y los océanos son coadyutorios para determinar el clima. Una gran variedad de actividades sociales y económicas se llevan a cabo en las zonas costeras, incluyendo las siguientes:

  • turismo
  • pesca comercial y recreativa
  • explotación petrolera y de gas
  • hábitats para especies en peligro de extinción, especies en proceso de reproducción y áreas de descanso
  • recarga de aguas freáticas
  • tratamiento de aguas, y
  • atenuación de inundaciones.

Las zonas costeras también son fuente de riqueza para las comunidades, proporcionándoles lo siguiente:

  • fuentes de alimentos provenientes de animales, plantas y peces
  • medios de transporte
  • medios de comunicación (por ejemplo, cables)
  • áreas para la implantación de instalaciones fijas de navegación (por ejemplo, faros y muelles)
  • áreas para el desecho de materiales, y
  • áreas para la investigación científica sobre los procesos físicos y biológicos básicos de la Tierra.

La figura 2.2 ilustra la interacción de usos múltiples en las zonas costeras, mostrando el rango de derechos y restricciones en un sistema de información sin solución de continuidad para la interrelación entre tierra y mar.


Figura 2.2: Ilustración de intereses múltiples en la zona costera. Binns et al. 2003.

En este contexto, un buen ejercicio del poder se caracteriza por un equilibrio aceptable en el acceso de los participantes a los recursos, garantizando que las necesidades y los proyectos de desarrollo puedan ser satisfechas generando la menor cantidad de conflicto posible. Esta gestión es difícil en un área que es dinámica, restringida por el espacio, y que está bajo riesgo especial debido a los cambios globales, sean éstos causados por el clima o por la economía.

Problemas humanos en las zonas costeras

La creciente urbanización de las zonas costeras puede causar conflictos en el equilibrio entre el desarrollo económico, los medios de subsistencia de las comunidades locales y la protección del ambiente natural.

Dichos conflictos pueden presentarse en forma más extrema en aquellos lugares donde los intereses económicos se apoderan de los medios de subsistencia natural de la población autóctona y de su acceso a los recursos costeros. Esto incluye el turismo y el desarrollo recreativo, los cuales no necesariamente benefician a las personas de bajos recursos y a las comunidades locales. En esa situación extrema, los habitantes autóctonos son desplazados de sus espacios y lugares originarios, y deben reubicarse en asentamientos informales con servicios básicos limitados, condiciones ambientales inaceptables, y pocas o inexistentes oportunidades de trabajo.

Muchas comunidades costeras sufren de pobreza socioeconómica o se encuentran en riesgo de padecerla. Esto puede tener un efecto negativo sobre las zonas costeras, al causar la pobreza un uso excesivo de los recursos y, en última instancia, la degradación ambiental. Las políticas de gestión de áreas costeras deben garantizar la equidad en cuanto al acceso al espacio y a otros recursos costeros, y deben basarse en cambios hacia las políticas en favor de los pobres y en estrategias para la reducción de la pobreza nacional.

En términos más generales, la falta de asociación entre los sistemas sociales y los sistemas ecológicos también puede causar problemas. Esto ha hecho más difícil comprender las complejas interacciones entre el ser humano y el medio ambiente que ocurren cuando las presiones externas, tales como el aumento del turismo, alteran el equilibrio existente.

La FIG considera que la gestión de usos múltiples en áreas costeras debe tener como base el principio de la justicia social, encontrando un equilibrio entre los variados intereses de desarrollo económico, los medios de subsistencia de las comunidades, y la protección ambiental. Dicho enfoque a favor de los pobres en la gestión de las zonas costeras se discute a lo largo de este documento.


Comunidad local en un área portuaria (Costa Pacífica, Costa Rica).


3. Concepto de la recuperabilidad

Problemas

El concepto de la recuperabilidad puede proporcionar una perspectiva nueva y útil para el desarrollo sostenible. Éste se centra en la idea de que los procesos de desarrollo no deben amenazar la capacidad de las futuras generaciones para compartir los recursos terrestres, tal y como lo han hecho las generaciones previas. Los gobiernos estatales y regionales, las corporaciones multinacionales, la industria local y los habitantes de las zonas costeras se encuentran bajo cada vez más presión para equilibrar el crecimiento económico con la responsabilidad social, incluyendo el respeto hacia los derechos humanos y las culturas tradicionales. Además, todas las organizaciones involucradas en las zonas costeras y los habitantes de estas áreas deben responsabilizarse cada día más por su huella ecológica.

La recuperabilidad puede comprenderse como una herramienta operacional para reconocer, mejorar y medir la sostenibilidad corporativa. Aunque la definición de recuperabilidad puede parecer muy similar a la definición de sostenibilidad, estos términos no son sinónimos:

  • La recuperabilidad consiste básicamente en la recuperación y adaptación al cambio, mientras que la sostenibilidad se trata principalmente de la supervivencia y continuación de la existencia.

  • La recuperabilidad recalca la importancia de asumir el cambio y explicar la estabilidad, en lugar de asumir la estabilidad y explicar el cambio.

Existe una relación directa entre el bienestar social, el desarrollo económico y la sostenibilidad ambiental, tal como se muestra la figura 3.1.


Figura 3.1: Diagrama de la relación entre bienestar social, desarrollo económico y sostenibilidad ambiental.

Frecuentemente se malinterpreta la sostenibilidad como un objetivo al cual todos deberíamos aspirar. Sin embargo, la sostenibilidad no es un estado alcanzable, sino una característica fundamental en un sistema dinámico y en proceso de evolución. La sostenibilidad a largo plazo se dará como resultado de una continua adaptación (recuperabilidad) a condiciones cambiantes. No puede asumirse que la naturaleza poseerá resiliencia infinita, ni tampoco debería asumirse que es posible predecir los ciclos de cambio que pueden ocurrir en el futuro. Una cultura sostenible debe tener como base una visión del mundo dinámica, para la cual el crecimiento y la transformación sean inevitables. En un mundo así, la innovación y la adaptación permitirán que las sociedades y las empresas humanas florezcan en armonía con el ambiente.

Un enfoque basado en la recuperabilidad acepta esta interpretación de la sostenibilidad. No existe un solo estado estable en un sistema social-ecológico; por el contrario, el sistema estará expuesto a distintos impactos que impondrán retos sobre su identidad fundamental y lo harán dinámico. Un sistema que goza de recuperabilidad es capaz de absorber los impactos y adaptarse (y, por tanto, permanecer sostenible) sin cambiar su estructura y su función fundamentales. El concepto de recuperabilidad debe encontrarse en el núcleo de todo pensamiento estratégico sobre las acciones que conforman el futuro manejo de las zonas costeras. La recuperabilidad debe aplicarse a personas, agencias y organizaciones, así como al medio ambiente. La falta de resiliencia en los procesos y procedimientos políticos y de gobernabilidad, constituye un impedimento fundamental para fomentar la sostenibilidad.

Los sistemas de administración territorial se encuentran sujetos a cambios constantes y, por lo tanto, requieren de una recuperabilidad incorporada que garantice que no se vuelvan obsoletos. La recuperabilidad de los sistemas de administración de la tierra puede comprenderse mejor observando desastres naturales tales como huracanes y tsunamis. La recuperabilidad de un sistema de administración territorial y la forma en que éste es dirigido juegan un papel fundamental en los esfuerzos de recuperación y reconstrucción posteriores a desastres naturales. El esquema conceptual de la recuperabilidad es altamente apropiado para intentar no sólo comprender el papel que han jugado los sistemas de administración de la tierra en los desastres pasados, sino principalmente cómo se puede fortalecer estos sistemas a fin de proporcionar un mayor apoyo para la recuperación y la reconstrucción durante futuros desastres.

Existen numerosas instancias en las cuales los proyectos llegan a su fin sin haberse previsto un planeamiento sucesivo inmediato. Si el concepto de desarrollo se refiere al proceso de cambio controlado diseñado para mejorar las condiciones de vida de los miembros de una sociedad, entonces el desarrollo sostenible debería equilibrar la explotación de los recursos, la dirección de las inversiones y el desarrollo tecnológico, en una forma que le proporcione las mismas oportunidades a futuras generaciones.

El cambio es inevitable y tan sólo podemos adivinar hasta qué punto lo será, pero las generaciones actuales no deben temerle ni evadir hacerle frente. Es necesario cambiar tanto la mentalidad como las herramientas para manejar el cambio en las zonas costeras. Aún más, toda herramienta a nuestra disposición debe ser utilizada para lograr un manejo de zonas costeras acertado, efectivo, racional y libre de trabas, basado en la equidad y en un esquema de justicia social.

El camino a seguir

La presión por desarrollar las zonas costeras continuará existiendo; el reto se encuentra en introducir mecanismos que prevean un tratamiento equitativo para todos aquellos que viven, trabajan o invierten en ellas. Uno de los muchos retos de introducir análisis de resiliencia es definir qué constituye la “estructura y función fundamentales” de un sistema.

El concepto de proteger los derechos de las generaciones futuras parece remoto a la luz de las abundantes, y aparentemente conflictivas, presiones comerciales actuales. Generalmente, muchos gobiernos y empresas temen que la creación de una política estratégica de sostenibilidad implique solamente gastos, sin ningún resultado tangible. Es necesario recalcar el mensaje de que el progreso económico, el ambiental y el social pueden apoyarse unos a otros, y de que la justificación comercial para la sostenibilidad yace en resaltar los factores generadores de valor intangibles, más que en generar ganancias directamente.

Existen obstáculos reales que deben ser superados a fin de garantizar que los conceptos de resiliencia y sostenibilidad sean comprendidos y transferidos a estrategias y políticas, y luego aplicados por aquéllos que trabajan en el terreno, en situaciones cotidianas prácticas de toma de decisiones. Utilizar un nuevo lenguaje que sea relevante para los intereses comerciales, en lugar de atenerse a las presiones de los participantes y a la fuerza moral de los argumentos, puede ayudar a superar muchos de los impedimentos para el impulso de la sostenibilidad. Para esto, es necesario entender la empresa como algo estrechamente ligado a una variedad de sistemas sociales, ambientales y económicos. Esto, a su vez, requiere que los sistemas de administración de la tierra se enfoquen en aquellas parcelas que están sujetas a un mayor cambio o que son susceptibles a éste.

Existe la necesidad de unificar grupos de funcionarios de gobierno y organismos profesionales, y de que estos asuman una visión adecuada de las estrategias y políticas que causan impacto en el manejo de las zonas costeras. Además, es necesario que estos lleguen a un acuerdo con respecto a las herramientas, mecanismos y sistemas de información que se requieren para proporcionar la información necesaria para la toma de decisiones en todas las áreas, desde la tenencia de la tierra y de las propiedades, hasta la ecología marina, y el planeamiento y desarrollo del espacio en su totalidad.

Existe la necesidad de garantizar que la creación de capacidades se lleve a cabo en todos los niveles, en los países que manejan zonas costeras; en las universidades y en la actualización profesional o en la formación continua, y en varias profesiones colegiadas – arquitectos, ingenieros, profesionales en el manejo de la tierra (incluyendo topógrafos, hidrógrafos, expertos catastrales y ambientales), abogados, y funcionarios de los gobiernos centrales y locales (municipalidades).


Zanzíbar, costa este.


4. Tenencia de la tierra y los derechos de propiedad en áreas costeras

Problemas

Los derechos de propiedad y la tenencia de la tierra en la zona costera frecuentemente pueden estar sujetos a diferentes jurisdicciones legales. El propósito general es regular y garantizar el acceso para los diferentes grupos de interés. Sin embargo, la realidad es que esto genera considerables conflictos, disputas, demandas y reconvenciones asociadas con la tenencia la tierra.

Inspirándose en la experiencia vivida en Costa Rica, esta sección trata sobre tres aspectos relacionados con los derechos de propiedad y la tenencia de la tierra en la zona costera:

  • Diferentes tipos de derechos de propiedad y tenencia de la tierra,

  • Conflictos generados por contradicciones legales en la tenencia de la tierra, y

  • Actividades de los profesionales en el manejo de la tierra, a fi n de lograr una interacción armoniosa entre la administración y el desarrollo humano sostenible en las zonas costeras.

El carácter “público” de la zona costera

El mar ha tenido siempre una importancia estratégica en la organización de las sociedades. El acceso al mar y el subsiguiente control de la zona costera fueron esenciales para la consolidación de muchos países.

Durante el siglo pasado, muchos estados, utilizando diferentes mecanismos legales, buscaron consolidar la función gubernamental de la zona costera, esto con el fin de garantizar el acceso a todos los ciudadanos y permitir sus diferentes usos. En muchos casos, la consolidación de los derechos de tenencia de la tierra y de la propiedad creó tensión entre los propietarios existentes y la demarcación de otros intereses, tales como parques y reservas nacionales.

En muchos países, principalmente en aquellos del tercer mundo, la zona costera es sujeto de intereses varios. Cada uno de estos interesados basa la noción de sus respectivos derechos en diferentes leyes o en su propia interpretación particular de la ley. La resolución de estos problemas difícilmente es transparente, por lo cual se crea una situación en la que la inseguridad y la precaria subsistencia diaria de muchas personas vulnerables hacen del desarrollo algo difícil.

Diferentes derechos de propiedad y tenencia de la tierra

La situación ideal, en la cual el gobierno proporcionaría acceso universal a la zona costera, contrasta con la realidad, donde distintos grupos reclaman el derecho de ocupación. El motivo de esto puede hallarse en los diferentes marcos legales y tradiciones históricas existentes entre tres grupos: pobladores, concesionarios y propietarios.

Pobladores

La zona costera ha sido ocupada o poseída durante siglos. Una vez que el estado introdujo reglamentos con respecto a su acceso y uso, los derechos de aquellos ocupantes o pobladores fueron reconocidos. El reconocimiento de la ocupación por parte de los pobladores puede aplicarse a la propiedad individual o comunal. Esto asegura que a los grupos tradicionales o autóctonos se les garanticen tierra o territorios por parte de los estados, a fi n de permitirles conservar sus costumbres y medios de subsistencia.

Concesionarios

Los concesionarios son aquellos que han aceptado un marco legal y han obtenido el derecho de uso de una propiedad pública que se encuentra regulada. Estos derechos de uso permiten algunas actividades por parte de los concesionarios, mientras que restringen el uso para otras.

Bajo este enfoque que se ha desarrollado la industria turística, desde amplios complejos hasta pequeñas unidades familiares. Este también afecta a otras actividades, tales como la pesca tradicional o artesanal.

Propietarios

A pesar del concepto generalizado y del carácter público de la zona costera, en algunos casos el Estado reconoce el derecho de propiedad individual, lo cual impulsa a los propietarios a hacerse presentes.

El reconocimiento de propiedades privadas legalmente aseguradas dentro de la zona costera se basa frecuentemente en leyes antiguas, aprobadas antes de la creación de reglamentos oficiales para la zona costera. Por ejemplo, en Costa Rica aún se reconocen los títulos concedidos por la Corona Española en la época de la colonia. Esos derechos de propiedad encuentran un respaldo aún mayor en aquellos países que poseen sistemas de registro de la propiedad consolidados y respetados.

Debilidades de los diferentes sistemas de derechos de propiedad y tenencia de la tierra

La reglamentación de la tenencia de la tierra y de los derechos de propiedad en la zona costera presenta importantes debilidades que requieren ser atendidas. Estas debilidades tienen su origen en los diferentes marcos legales, los cuales generalmente son contradictorios y pueden no estar a tono con la realidad de la ocupación en la zona costera. El manejo de esta zona puede ser compartido por varios sectores del gobierno, lo cual causa confusión entre las instituciones y los sectores de la sociedad.

Generalmente, las disputas sobre la propiedad o tenencia de la tierra que se dan en la zona costera surgen al no haber una identificación y una delimitación claras de los derechos de propiedad o posesión. En la mayoría de los casos, las instituciones del Estado no poseen sistemas de información adecuados, y aquellos existentes son poco claros a la hora de definir los límites de los derechos de los diferentes grupos.

Una de las consecuencias de esta falta de claridad sobre los derechos de los propietarios, concesionarios y pobladores, es la aparición de un nuevo participante, el ocupante. La confusión que existe en cuanto a los derechos legales asociados con la zona costera permite a cualquiera alegar derechos y establecer una ocupación, con el propósito de hacer uso de la tierra para una variedad de intereses.

Existe una necesidad urgente de que el estado cree sistemas de información territorial que permitan el control de la zona costera dentro de un marco legal convenido, permitiendo así una toma decisiones adecuada.

Tenencia de la tierra: formal e informal

Hoy en día, el estado no es el propietario absoluto de la zona costera y existen niveles tanto formales como informales de ocupación y uso de derechos. En general, la posesión formal está basada en mecanismos legales que el estado ha establecido para permitir la posesión por parte de individuos; por otra parte, los ocupantes informales no gozan de ninguna legitimidad y no tienen la posibilidad de ejercer presión a fin de proteger sus derechos dentro de la zona costera.

Existe la necesidad de hacer una clara distinción entre los derechos formales e informales y la ocupación, proporcionando así derechos formales a los propietarios, concesionarios y pobladores, con el respaldo de un marco legal que garantice sus derechos. La figura 4.1 muestra esta simple separación.


Figura 4.1: Separación ideal entre la posesión formal y la informal.

También existen problemas con respecto a los derechos informales. En los países del Tercer Mundo, los sistemas de derechos de propiedad y tenencia de la tierra no son siempre transparentes, y algunas personas reclaman derechos que han sido concedidos por alguna institución o estado y luego no son reconocidos por otro. Esto ocurre principalmente cuando existen pobladores tradicionales o pueblos autóctonos en la zona costera.

La realidad es que, con el enorme interés que existe por la zona costera, la diversidad de controles administrativos utilizados por el estado implica que el límite entre derechos formales e informales se vuelva difuso. El resultado de esto se muestra la figura 4.2.


Figura 4.2: Separación real entre la posesión formal y la informal.

La separación entre formal e informal varía según los diferentes países, de acuerdo con el marco legal que regula los derechos de propiedad y tenencia de la tierra en la zona costera. Aún dentro de un mismo país, frecuentemente se encuentran diferencias regionales a nivel formal. Las dificultades a la hora de determinar los linderos de propiedades se ven exacerbadas por la falta de claridad en cuanto al alcance físico exacto de lo que está incluido o excluido de la zona costera.

El camino a seguir

A fin de alcanzar un desarrollo armonioso, sostenible y con resiliencia de la zona costera, es necesario enfocar los problemas de forma adecuada. Los siguientes son tres de los factores clave que maximizarían la gestión efectiva de estas áreas:

  • La creación de un Catastro uniforme, que siga los principios fundamentales establecidos en la 1ª Declaración sobre Catastro 2014 de la FIG – “el Catastro mostrará la situación legal completa del territorio incluyendo derechos públicos y restricciones”.
     

  • La creación e implementación de un Sistema de Información Territorial que unifi que todos los conjuntos de información que afectan a las zonas costeras. Esos conjuntos críticos de datos permitirían la coordinación de estrategia y planeamiento, e incluirían:

    • catastro marino y de la tenencia de la tierra, especialmente en deltas fluviales

    • derechos territoriales y de propiedad (derechos con un enfoque amplio, incluyendo terrenos públicos)

    • derechos tradicionales y autóctonos

    • administración marina

    • derechos de acceso

    • transporte

    • biodiversidad.
       

  • El uso de profesionales en la gestión del territorio para facilitar y unifi car a todos los grupos profesionales y niveles del gobierno.

También existe la necesidad de una reforma institucional de las organizaciones responsables de la zona costera, garantizando que se le dé prioridad a los asuntos relacionados con políticas y a la coordinación general.

Las diferentes destrezas de los profesionales en la gestión del territorio les permiten jugar un papel activo en la promoción y el desarrollo de los Sistemas de Información Territorial. Además, su formación multidisciplinar les da la oportunidad de aglutinar a aquellos que son responsables de la administración de la zona costera y a los pueblos autóctonos, quienes frecuentemente se sienten privados de sus derechos.


Yakarta, Indonesia.


5. El acceso a las tierras en áreas costeras

Problemas

Los recursos físicos de la zona costera ejercen una influencia dramática sobre las personas y sobre la distribución de la población, incluyendo a los turistas. En los países en vías de desarrollo existen comunidades que se están volviendo cada vez más marginadas, y en las áreas ambientalmente atractivas el acceso es uno de los retos más importantes para la administración costera y marina.

Para encontrar una respuesta sostenible para los problemas relacionados con mantener el acceso a estas áreas, es necesario coordinar el planeamiento a largo plazo con la administración de la recreación y el turismo. Los recursos que han proporcionado la base para el desarrollo económico de la región costera se encuentran actualmente en riesgo. Sin una intervención adecuada, estas áreas se enfrentan a un futuro de bienestar humano y recursos decrecientes, y con un incremento de conflictos.

Justicia social

La calidad de vida en las comunidades costeras se encuentra estrechamente vinculada con la calidad de los recursos costeros y marinos. Los niveles de pobreza están aumentando en estas áreas, lo cual se nota por el descenso en la pesca, las prácticas pesqueras destructivas, un volumen creciente de aguas residuales sin tratar y el escurrimiento de nutrientes liberados en costas cercanas.

Generalmente, las actividades humanas que se relacionan con el uso de la tierra se regulan subdividiendo un área o un recurso y luego asignando sub-unidades para diferentes propósitos. Esta opción no es aplicable a los terrenos costeros y sus recursos, debido a la naturaleza tan valiosa y a la vez tan frágil de éstos.

Es inaceptable alienar a las crecientes comunidades pobres de los recursos costeros. La justicia social es políticamente necesaria, y para lograrla se necesita un enfoque comunal unido que combine las políticas con acciones de campo para conservar los recursos costeros, de modo que todos los grupos comunales puedan tener acceso a ellos. Con el fin de proporcionar un futuro sostenible de común acuerdo para toda la sociedad, los marcos administrativos de las zonas costeras deben incluir un enfoque estratégico que se puede encontrar en la administración de la tierra. La estrategia resultante debe proporcionar un marco administrativo para un programa adecuado, y una visión de manejo integrado para la zona costera.

La tierra, el mar y las personas deben ser administrados de una mejor manera en términos espaciales. El manejo de zonas costeras es, inevitablemente, un proceso complejo, pero este paradigma tiene como requisito el cambio, y se debe reconocer la multiplicidad de los problemas, incluyendo el uso de recursos, las capacidades, la administración, el registro de derechos y el planeamiento.

La tarea administrativa estriba en equilibrar el desarrollo económico, las necesidades sociales y la protección ambiental. Dentro de la gestión del territorio, esto se encuentra en función del planeamiento espacial y el desarrollo.

La distribución de los recursos económicos, y en consecuencia la habilidad de administrar la resiliencia, es muy diferente en los países del Norte y en los del Sur. En el Norte, una sociedad industrial y, más actualmente, post-industrial, este empobrecimiento de nuestros recursos locales se ve compensado por un influjo masivo de recursos de todo tipo desde otras regiones del mundo. Sin embargo, para muchas sociedades que experimentan este mismo proceso de transformación costera hoy en día, dicho influjo de bienes, y los subsidios que han asegurado el costo del desarrollo, no se encuentran a la vista. Más específicamente, el uso público y el privado pueden encontrarse en conflicto en áreas ecológicas que atraen a aquellos turistas que buscan un ambiente de playa ‘prístino’ para fines vacacionales, de descanso y recreativos en destinos tropicales.

Al crecer estas comunidades, existe cada vez más presión sobre la capacidad de los ambientes para sustentar incluso a las crecientes comunidades aldeanas. El desarrollo turístico y la protección contra desastres naturales son dos conflictos fundamentales en América Central y en pequeños países insulares ligados a una vulnerabilidad tanto física como económica, y socavan completamente a las comunidades locales.

Desarrollo turístico

Los estados costeros e insulares experimentan cada vez más presión sobre la tierra y sus recursos, pero los beneficios económicos, particularmente el turismo y el desarrollo relacionado con éste, no necesariamente benefician a las personas de bajos ingresos. En algunas instancias, estas personas son desplazadas de sus espacios originarios y no tienen más opción que la de reubicarse y establecerse en asentamientos informales con servicios básicos limitados, condiciones ambientales inaceptables, y pocas o inexistentes oportunidades de trabajo. Se ha desarrollado una concepción de que el turismo está reduciendo el acceso a los recursos para las comunidades locales y está causando aún más impacto en los recursos frágiles.

La recreación es uno de los usos más amplios y crecientes de las zonas costeras. Por medio del turismo, las necesidades de ocio y recreación de comunidades adineradas, principalmente urbanas, pueden ser satisfechas en ubicaciones remotas. El desarrollo turístico costero es un objetivo legítimo, y muchos proyectos del sector privado han demostrado ser razonables desde una perspectiva de conservación. El turismo puede proporcionar una motivación para la conservación, y para que las personas que toman decisiones a nivel comunal aprecien el valor de una calidad ambiental alta y el atractivo de bienes y servicios comunales locales. El turismo puede generar beneficios económicos y sociales a largo plazo, tanto localmente como a nivel nacional y para la comunidad global.

Sin embargo, la proliferación de proyectos en el sector privado ha demostrado ser irresponsable desde una perspectiva de conservación, de preservación y comunal.

El turismo ha dado como resultado la imposición de valores foráneos sobre comunidades locales establecidas tiempo atrás, quienes dependen de los recursos marinos como medio de subsistencia.

Protección contra desastres naturales

Con frecuencia, los asentamientos históricos y los nuevos desarrollos urbanos se encuentran ubicados en algunos de los ambientes naturales más hermosos del mundo. Estos desarrollos urbanos y asentamientos se dieron casi siempre sin ser planeados, invadiendo las playas, los cuerpos de agua, los humedales y los santuarios de vida silvestre.

Cada vez más, la destrucción de las costas y los eventos climáticos extremos introducen una nueva dimensión que trastoca el manejo de zonas costeras: un riesgo para el balance del uso de la tierra en las costas, para las comunidades que viven en la costa, para las pesquerías, para la industria turística, para la infraestructura y para los edificios. El riesgo recae de forma desproporcionada sobre los pobres. Las comunidades costeras autóctonas, con frecuencia como resultado el desarrollo turístico, son construidas sobre terrenos marginales, tales como áreas de inundación y ciénagas costeras, lo cual hace a las personas pobres especialmente vulnerables a eventos tales como inundaciones, tormentas e incendios.

El efecto del cambio climático sobre los asentamientos humanos podría haber sido minimizado por medio del planeamiento urbano. Se están estableciendo sistemas de alerta anticipada pero, aunado a estos, se debe brindar más atención a mejorar el planeamiento de los asentamientos humanos.

Para evaluar los riesgos, es necesario crear resiliencia comunal en un mundo sujeto a una rápida urbanización, así como explorar hasta qué punto los derechos de propiedad (públicos, comunes y privados) y las herramientas económicas de propiedad podrían combinarse para alcanzar los objetivos del desarrollo sostenible, por medio de asociaciones de entes públicos y privados.

Luego de un desastre natural, la premura por la supervivencia y la recuperación del hábitat agrega una nueva dimensión a los problemas de gestión de las zonas costeras, la cual incluye el aliviar la pobreza, reducir la degradación ambiental e imponer líneas de retiro. Los planificadores deben identificar tareas inmediatas que puedan ser llevadas a cabo por los miembros de la comunidad local, tanto para ganar un salario como para garantizar que los hábitats costeros se recuperen tan pronto como sea posible.

El camino a seguir

La justicia social debe ser el resultado de la interacción entre las comunidades que viven en las zonas costeras y su necesidad de acceso a los recursos, en competencia con las industrias extractiva y turística.

Esto plantea una serie de asuntos que deben ser tratados, incluyendo los siguientes:

  • los derechos de acceso a los recursos marinos por parte de las comunidades costeras,

  • la viabilidad y posición social de las comunidades en la zona costera,

  • la asignación de poder, capacidades y derechos a las comunidades, para que éstas puedan involucrarse en la toma de decisiones en caso de conflictos,

  • la reevaluación del papel del gobierno central o estatal y de las jurisdicciones locales en la administración de usos múltiples, por ejemplo, cuando los desarrollos turísticos extranjeros enajenan a las comunidades locales,

  • la redefinición del paradigma de la gestión de zonas costeras con respecto a la administración de la tierra.

El camino a seguir consiste en desarrollar un equilibrio adecuado entre la explotación de recursos por parte de las comunidades y la protección de estos recursos. Los casos conflictivos relacionados con la explotación están frecuentemente ligados con las relaciones entre sector público y privado, y con la naturaleza de los intereses de propiedad asociados a estas.

El desarrollo debe ser un proceso que tome en cuenta la multiplicidad de problemáticas de las áreas costeras, estando a la vez inserto en un paradigma de justicia social.

Esta aplicación de la administración de la tierra vincula a la tierra con la justicia social, dando cabida a la comunidad costera original y su necesidad de acceso a los recursos, ante una comunidad turística y recreativa económicamente poderosa.


6. El uso y la distribución de tierras en áreas costeras

Problemas

Existe una preocupación considerable por el conflicto espacial que se está dando entre las comunidades locales y la creciente presión del desarrollo turístico en la zona costera. Hay una necesidad de utilizar, y, donde sea necesario, de desarrollar, prácticas administrativas que reconozcan la justicia social y las condiciones de vida de los pobres.

La administración de usos múltiples

Lograr un equilibrio entre usos en competencia, implica comprender los múltiples usos que se dan en un espacio relativamente limitado, y requiere de un enfoque espacial para un manejo efectivo. Se necesitan acciones concertadas, tanto para corregir errores pasados como para asegurar la sostenibilidad y la resiliencia de cara al futuro. La decadencia continua de esos mismos recursos se debe a una aplicación pobremente coordinada y a una explotación no planificada de los recursos.

Se pueden utilizar conceptos espaciales para realzar las interrelaciones, la naturaleza y la proximidad de personas y usos dentro de las restricciones lineales de la zona costera. La naturaleza de los conflictos variará; algunos usos compiten por los mismos recursos, mientras que otros pueden sólo estar en pugna por el tiempo y el espacio. Para lograr que la administración de usos múltiples funcione con éxito, debe existir un mayor conocimiento de la relación entre usos económicos y sociales. Además, se debe invertir en las tecnologías adecuadas para utilizar los datos eficientemente.

Los usuarios directos del ambiente marino, tales como las pesquerías y algunas formas de recreación y turismo, se benefician o se ven afectadas con el mantenimiento de la calidad ambiental. A menos que el panorama económico a corto plazo para su industria sea pobre, es poco probable que se preocupen por una reducción en la calidad. Por lo tanto, es factible que acepten, al menos a largo plazo, medidas administrativas que conserven las cualidades naturales productivas de un ambiente marino.

Al administrar la interrelación de los múltiples objetivos de una comunidad se toman en cuenta las diferentes perspectivas municipales sobre los recursos costeros relacionadas con la conservación de dichos recursos. Estas perspectivas dependen de juicios subjetivos en relación con el valor recreativo del ambiente, y cubren un amplio rango de interacciones humanas intencionadas con los recursos biológicos y las áreas naturales. El articular este valor revela diferencias de opinión fundamentales con respecto a la relación entre los seres humanos y el ambiente natural. Estas diferencias frecuentemente reflejan el grado y la naturaleza de la dependencia económica con respecto a los recursos de áreas naturales.

Los enfoques del manejo de usos múltiples pueden resumirse en el diagrama de la figura 6.1, el cual ilustra el área en la cual una decisión o un grupo de decisiones se amoldará técnicamente a la necesidad de atender las preocupaciones de tres grupos de interés: la conservación, el turismo y la subsistencia/pesca. El punto medio del ‘triángulo de equidad’ representa la solución ‘perfecta’.

 


Figura 6.1: El ‘triángulo de equidad’ para el acceso y el uso sostenible de recursos costeros.

La justicia social es producto de la forma en la cual la sociedad está organizada, y se ve afectada por la competencia por el acceso a recursos costeros, para la subsistencia por una parte, y para el ocio y el turismo por otra, tal y como se resume en el triángulo de equidad.

Las tres esquinas del triángulo de equidad funcionan como fuerzas en competencia. En general, el turismo se atiene al valor recreativo, mientras que las comunidades locales valorarán su subsistencia.

Económicamente, existe un severo contraste entre la relativa prosperidad y el estilo de vida de los turistas, y el de los miembros de las comunidades locales. Lo anterior puede provocar descontento e intranquilidad. La industria turística puede mitigar esto al garantizar que las comunidades locales cosechen algunos de los beneficios del turismo. También se puede reducir el conflicto manteniendo el acceso al recurso común del mar, tanto para las comunidades que viven en las zonas costeras, como para los turistas.

Lo anterior requiere de un enfoque adecuado, como por ejemplo herramientas de administración de la tierra y de planeamiento espacial, como apoyo para el manejo de las zonas costeras.

Herramientas administrativas

El planeamiento es sólo el primer paso en la administración, no un fin en sí mismo. Una gestión de zonas costeras integrada, desde una perspectiva del uso de la tierra, requiere de una comprensión tanto del proceso de planeamiento como del de administración de la tierra. Desde un inicio, existe la necesidad de reconocer que hay un problema, y que se requieren herramientas para controlar y administrar los conflictos y la utilización de recursos dentro de un área funcional de usos altamente interdependientes.

Las herramientas espaciales deben estar a favor de los pobres y basarse en la práctica. Muchos profesionales aceptan que en el mundo real siempre serán necesarias algunas concesiones. Los gobiernos nacionales y locales deben demostrar que protegen a todos sus ciudadanos y garantizar que el poder económico no subyugue los derechos y las necesidades autóctonos.

En el planeamiento del uso y desarrollo de la tierra, existe un rango de herramientas que se pueden utilizar para apoyar la toma de decisiones, las cuales incluyen las siguientes:

  • políticas para lidiar con los usos múltiples a lo largo de la zona o espacio costero que incluyan a las comunidades pobres existentes, que cada vez están más marginadas y alejadas de los recursos disponibles en la zona costera;

  • propuestas para marcos de administración estratégicos que tiendan puentes entre el desarrollo económico, la comunidad y los asuntos de protección ambiental;

  • administración de los recursos terrestres y marinos;

  • tecnologías tales como Sistemas de Información Geográfica (SIG) e imágenes satelitales;

  • planes de gestión de la línea costera basados en captaciones que tomen en cuenta los procesos físicos naturales;

  • herramientas para políticas de planeamiento, tales como líneas de retiro para los desarrollos;

  • lograr una visión unificada por medio de un planeamiento regulador – un proceso de planeamiento espacial que delinee un plan para el desarrollo futuro de un área y la educación de la comunidad.

El reto consiste en que la sostenibilidad y la resiliencia requieren de un compromiso por parte de la comunidad, tanto de los ricos como de los pobres. Para esto serán necesarias herramientas que fomenten la colaboración, la creación de capacidades de acceso y la educación.

El camino a seguir

Es necesario un cambio cultural, a fin de estimular a aquellos que son responsables de las zonas costeras para que comprendan los problemas más amplios y complejos y adopten procesos y políticas flexibles y adaptables. Existe la necesidad de desarrollar sistemas para prepararse para eventos excepcionales pero devastadores, de utilizar una combinación de instrumentos, de involucrar a todos los participantes, y de desarrollar soluciones locales para problemas locales. El progreso sólo se puede alcanzar si existe la habilidad de ejercer la gestión de zonas costeras en varias escalas, desde el nivel regional y nacional hasta el nivel local, y de adaptarse a un amplio rango de circunstancias.

Un planeamiento efectivo tiene como requisito un enfoque local y de abajo a arriba, desde dos bases: la base ecológica de la mejor comprensión posible del sistema y los procesos naturales del área – esto implica ocuparse del conocimiento local – y la base socioeconómica de las necesidades y expectativas de aquellos que utilizan o valoran los recursos del área. Esto frecuentemente requiere de investigación y educación para la comunidad, a fin de demostrar la causa y el efecto del impacto humano y establecer que la administración posee el potencial de frenar o revertir la disminución del valor recreativo.

Se necesita una buena gobernabilidad para mantener un punto de vista estratégico y global en la interacción con la comunidad internacional, tanto en cuanto a fuerzas que nos llaman, tales como el medio ambiente, como en cuanto a fuerzas que nos presionan – en el caso de los mercados turísticos. A nivel local, el ingreso monetario generado por el turismo debería desviarse para apoyar la participación de las comunidades en el planeamiento de la rehabilitación posterior a los desastres naturales, la reducción de riesgo de desastres y el diseño de asentamientos más resistentes a estos.

Los profesionales en la gestión del territorio se encuentran en una posición ideal para trabajar con todas las partes interesadas, a fin de facilitar soluciones para los complejos problemas de planificación en las zonas costeras. Los siguientes son los resultados a los que debería aspirar esta acción:

  • Basarse en las economías locales, con mucho más énfasis en la responsabilidad social. Se fomentarían soluciones locales para el planeamiento y la gestión ambiental. Existirían sociedades entre las comunidades locales, potencialmente con corporaciones internacionales, con algunas ganancias provenientes del turismo canalizadas de regreso hacia la comunidad local. Se requeriría un alto grado de creación local de capacidades de liderazgo a fin de fomentar un acceso equitativo a los recursos manejados por la comunidad.

  • Apoyar el desarrollo sostenible global con un fuerte énfasis en acciones y obligaciones internacionales. Esto requiere de un fuerte compromiso con la reglamentación y un manejo más proactivo de los recursos y los paisajes. Se enfatizarían los protocolos regionales costeros y marinos suscritos por los estados. Aunque esto es positivo para la biodiversidad marina y costera, requiere de una aproximación paralela a políticas comunales sobre el manejo de la tierra y los recursos.

Se requiere un planeamiento estratégico para lograr una política efectiva y un desarrollo programado capaz de alcanzar un proceso integrado en la gestión de las zonas costeras y una inversión en tecnologías y grupos de datos espaciales.

La conciencia sobre los recursos y su protección aumenta cada vez más, dando como resultado un crecimiento en el número de actividades de conservación. Las entidades del gobierno, las ONG, las organizaciones comunales y las comunidades autóctonas, deben jugar un papel esencial en la gestión de los bienes costeros. Cualquier iniciativa costera debería preocuparse por incluir a estos grupos hasta tal punto de que se desarrollen sociedades de colaboración. Sólo se puede lograr un desarrollo costero sostenible cuando el proceso de administración responda y les rinda cuentas a las personas que deben vivir con los resultados de éste.

En última instancia, el impacto de la presión causada por la población turística sobre la vida de las personas puede reducirse en gran medida por medio de una planificación prospectiva y un gobierno efectivo, pero para esto es necesario adherirse al principio de la justicia social.


Zanzíbar, costa este.


7. Capacidades institucionales

Problemas

En muchos países, incluyendo Costa Rica, no existe una sola institución responsable de la gestión de la zona costera y, en algunos casos, tampoco un departamento específico del gobierno sobre el cual recaiga la responsabilidad de todos los aspectos estratégicos y administrativos. Esto dificulta que los gobiernos e instituciones respondan a la complejidad de los problemas que se presentan.

Esto puede tener como resultado indecisión y contradicciones en la legislación y en la toma de decisiones, dejando a aquellos responsables de la gestión de estas áreas confundidos y sin medios claros y efectivos de reparación, y sin la habilidad de cambiar aquello que perciben como un cuerpo institucional impenetrable. En las zonas tropicales se están construyendo gran cantidad de nuevas casas vacacionales para ciudadanos extranjeros que residen en ellas sólo una parte del año. Esto ejerce presión en todos los aspectos de la economía local. Se necesita buen planeamiento y marcos legales para crear un equilibrio entre los inversionistas, la población autóctona y la protección ambiental.

Una buena gobernabilidad está basada en el reconocimiento de los intereses de todos los participantes y en la inclusión de estos intereses, siempre que sea posible. Los intereses pueden expresarse de varias maneras, por ejemplo: soberanía, jurisdicción, administración, propiedad (título), arrendamiento, patente, permiso, contribución, derechos usuales, derechos autóctonos, derechos colectivos, derechos comunes, derechos litorales, derechos públicos, derechos de uso y bienestar público. Los estados costeros tienen como reto manejar el multidimensional tapiz de esos intereses (y quizá de otros) en la costa y más allá de esta. Durante las próximas décadas, aquellos responsables de las políticas y la administración marina enfrentarán el reto de intentar comprender este tapiz y comunicarlo a las diferentes entidades de toma de decisiones y a los participantes. Sin embargo, lidiar con las complejidades asociadas con esos intereses solamente desde la perspectiva de la delimitación de linderos, no necesariamente aporta mejoras al gobierno de los espacios marinos.

La gran cantidad de personas que se han asentado en zonas costeras para aprovechar el rango de oportunidades de producción de alimentos, transporte, recreación y otras actividades humanas, merecen obtener los beneficios de una buena administración. Con demasiada frecuencia, la gestión de las zonas costeras se ha convertido simplemente en un proceso de gestión o, en el mejor de los casos, mediación de conflictos entre la multitud de usuarios de recursos que pueden ser escasos, y la solución de problemas actuales que son el resultado de participantes que persiguen sus propios intereses sectoriales. El statu quo puede mantenerse con el propósito de evitar conflictos, aunque existe un riesgo potencialmente grande de que esta estabilidad aparente no sea sostenible y pueda colapsar si la sociedad no realiza los cambios sociales, económicos y políticos necesarios para la supervivencia.

A pesar de los muchos esfuerzos locales y nacionales, los enfoques tradicionales en la gestión y uso de recursos costeros frecuentemente han demostrado ser insuficientes para lograr el desarrollo sostenible. Las instituciones profesionales no han podido, o no han querido, proporcionar las condiciones para facilitar el desarrollo, estimular el progreso y fomentar un cambio en el comportamiento institucional, a fin de lograr metas compartidas.

Existe una necesidad real de definir mecanismos que garanticen la coordinación entre gobiernos nacionales, regionales, locales (municipalidades) e instituciones profesionales.

Las estructuras gubernamentales tradicionales se basan, frecuentemente, en comités, y son lentas a la hora de tomar decisiones estratégicas. Un enfoque adecuado de la toma de decisiones es necesario para garantizar que todas las partes se vean involucradas y representadas, y que se establezca un mecanismo efectivo para asegurar que se tomen decisiones concluyentes.

El camino a seguir

  • Garantizar que haya una sola institución del gobierno que sea responsable de la totalidad de la gestión de la zona costera. Esta institución debe tener la responsabilidad legal de resolver problemas de derechos y tenencias superpuestos y coexistentes, y desarrollar una estrategia y una política coherentes para las distintas áreas que permitan resolver equitativamente problemas legales contradictorios. Esto puede requerir una reforma de la asignación de responsabilidades y una reingeniería de los procesos y procedimientos, a fin de permitir que se implementen los cambios. Será necesario un campeón político visionario para reunir y movilizar a los políticos adecuados, cuyo apoyo será necesario para implementar las iniciativas.
     
  • Integración de programas y planes que unan el desarrollo económico, el manejo ambiental y el uso de la tierra. Existe la necesidad de desarrollar la integración y la coordinación para varias tareas administrativas en todos los niveles de gobierno (local, estatal/provincial, nacional y regional), así como entre el sector público y el privado.
     
  • Revisar los marcos legales existentes y resolver las cláusulas de escape que permiten que las cortes tengan una sobrecarga de casos causados por objeciones legales a decisiones de planeamiento.
     
  • Entidades profesionales cuyos miembros estén acostumbrados a recomendar que el gobierno y los políticos utilicen las mejores prácticas internacionales y se involucren activamente con el proceso político del cambio y el otorgamiento de poderes.
     
  • Una organización autóctona, que trabaje en estrecha colaboración con la institución única del gobierno, debería asumir el liderazgo en el diseño de su propia infraestructura. Esto requerirá de voluntad política e inversión financiera. En el contexto de los países en vías de desarrollo, el proceso de modificar marcos institucionales puede complicarse debido a la presencia de donantes y consultores de diferentes países, cada uno de los cuales tiene su propia perspectiva e intereses. Los profesionales entusiastas gravitan naturalmente hacia la mejor solución. En la práctica, el manejo de expectativas reducidas y factibles por parte de varios profesionales puede ser más pragmática, suficiente y más sostenible a largo plazo.

8. Capacidades profesionales

Problemas

Existe una conciencia cada vez mayor sobre los problemas que rodean a las zonas costeras y sobre las presiones en conflicto que se dan sobre estos recursos tan frágiles. En general, hoy en día los países son más conscientes del hecho de que las acciones individuales pueden tener consecuencias globales.

La formación de profesionales en la gestión del territorio es esencial para lograr una visión de desarrollo sostenible y con resiliencia de las zonas costeras – un gran reto, que es esencial si ha de lograrse un cambio. Esto tiene como requisito que otras instituciones profesionales colegiadas acepten las destrezas y habilidades del profesional en la gestión del territorio. Este profesional debe poseer un conocimiento amplio, derivado de una educación de alto nivel y un entrenamiento práctico. Estas destrezas profesionales son importantes para el bienestar de la sociedad. Se espera que los profesionales utilicen un juicio independiente a la hora de ejercer sus responsabilidades profesionales, y que estén regulados por normas éticas. También se espera que los profesionales en la gestión del territorio pongan los intereses de la sociedad por encima de aquellos de miembros individuales. Esto es importante para obtener la confianza de todos aquellos involucrados en las zonas costeras.

La figura 8.1 ilustra el desarrollo y mantenimiento de las capacidades profesionales.


Figura 8.1: Modelo de capacidades del profesional en el manejo de la tierra. S. Enemark.

El profesional en la gestión del territorio, junto con aquellos de otras disciplinas profesionales relacionadas, debe ser consciente de la fragilidad de la zona costera, a fin de influenciar las decisiones sobre ésta. Existen dos aspectos fundamentales que guían el desarrollo del profesional en la gestión del territorio:

  • La actualización profesional o formación continua, que garantiza que las destrezas, tales como el e-aprendizaje y la informática, se mantengan al día, especialmente puesto que todos los aspectos de la gestión de zonas costeras están sujetos a una reevaluación continua. El profesionalismo recae cada vez más en la habilidad de responder rápidamente a las condiciones de mercado cambiantes, a los requisitos de los clientes y a las influencias de las políticas del gobierno.
  • El desarrollo de normas éticas de alto nivel para profesionales en el manejo de la tierra y otras disciplinas asociadas es esencial para apoyar el desarrollo y la continua implementación de estándares éticos de comportamiento adecuados en las zonas costeras.
Actualización profesional y formación contínua

Es un requisito para todos los profesionales en la gestión del territorio el garantizar que sus destrezas estén permanentemente actualizadas y sean adecuadas para el trabajo que llevan a cabo. En las zonas costeras, además de las destrezas directas que se requieren para ejercer su especialidad, todos los profesionales deben asegurarse de desarrollar y mantener destrezas que incorporen los aspectos éticos que deben enfrentar, incluyendo las necesidades y derechos de grupos autóctonos y minoritarios.

Las zonas costeras requieren que los profesionales en la gestión del territorio se adhieran estrictamente a los principios de sostenibilidad y resiliencia, a fin de promover un desarrollo equilibrado y facilitar la coexistencia entre distintos usuarios y el medio ambiente.

Especialmente en los países en vías de desarrollo, las corporaciones importantes y los profesionales en la gestión del territorio pueden actuar en conjunto para crear conciencia en todos los grupos profesionales sobre las presiones en el mercado de bienes raíces, y sobre la necesidad de crear una visión de desarrollo social que incorpore un enfoque equilibrado en el desarrollo medioambiental.

Ética profesional

Una consecuencia de la globalización y la apertura de los mercados a la participación extranjera es la necesidad de normas profesionales y éticas que se apliquen a todos por igual; esto con el fin de asegurar una competencia justa, de fomentar y mantener la confianza de los clientes, de proteger el medio ambiente y de respetar los intereses de otras partes involucradas.

Una de las características de una institución u organización profesional es que sus miembros están sujetos a un código ético. Estos códigos de comportamiento son genéricos, y es necesario tener la posibilidad de poner la teoría en práctica. Se debe revisar y hacer cumplir las normas éticas, a fin de garantizar que se apliquen adecuadamente en la práctica.

Se deben desarrollar cursos y estudios de casos que demuestren cuál es la mejor práctica para la aplicación de códigos éticos a situaciones cotidianas. Esto requiere de un compromiso por unificar la comprensión de la ética en una serie de dimensiones: social, tecnológica, administrativa y ambiental. Esta comprensión práctica puede entonces garantizar que se apliquen normas éticas adecuadas a un desarrollo sostenible y equilibrado de la zona costera.

La complejidad práctica de la aplicación ética debe ser la base de la actividad diaria de los profesionales en la gestión del territorio. En áreas sensibles y frágiles, tales como las zonas costeras, el equilibrio entre una línea de acción, o una decisión, y otra, requiere de una cuidadosa evaluación de prioridades frecuentemente en conflicto.

Las destrezas del profesional en la gestión del territorio no deben ser confundidas con las de un técnico – es decir, establecer linderos o lotes. La perspectiva ética del profesional en la gestión del territorio cubre un grupo de disciplinas amplio que puede apoyar la unificación de diferentes grupos profesionales y facilitar o negociar resultados que sean beneficiosos para todas las partes. Esto conlleva un compromiso más allá de los límites de un proyecto específico.

El camino a seguir

Dadas las restricciones financieras y organizativas a las que se enfrentan las instituciones y los grupos involucrados en la zona costera, se deben introducir formas innovadoras de maximizar el aprendizaje y aumentar el conocimiento. Es necesario garantizar que tanto las instituciones profesionales como las corporaciones, fomenten la comprensión de los problemas que rodean a las zonas costeras. Esto debe promover una comprensión detallada del complejo equilibrio de los intereses en competencia, los
cuales incluyen dimensiones sociales.

Todas las instituciones profesionales, las administraciones estatales y las corporaciones deben alentar a su personal a mantener y actualizar sus destrezas y la comprensión de los problemas asociados con las zonas costeras.

Un compromiso con la actualización profesional y la formación continua es esencial para el trabajo de todos los profesionales a lo largo de sus carreras, a fin de aumentar su conocimiento, sus habilidades y su experiencia. Debe darse un esfuerzo consciente por crear un ambiente donde esta práctica se convierta en un comportamiento aceptado.

Los profesionales en la gestión del territorio, y todos los grupos profesionales cuyo trabajo causa un impacto en las actividades dentro de las zonas costeras, deben ejercer sus deberes de acuerdo con un código modelo de conducta profesional y adherirse a principios éticos. Se deben proporcionar cursos para garantizar la introducción de códigos éticos (donde no estén actualmente disponibles), y estudios prácticos de casos para permitir que los participantes desarrollen la habilidad de poner la teoría en práctica.


Puerto Dar es Salaam, Tanzania.


Glosario

Definición por la FIG del agrimensor – el profesional en la gestión del territorio

Un agrimensor es un profesional con la preparación académica y los conocimientos técnicos especializados para llevar a cabo una o varias de las siguientes actividades:

  • determinar, medir y representar el terreno, los objetos tridimensionales, los campos de puntos y las trayectorias;

  • reunir e interpretar información geográfica y sobre el terreno;

  • utilizar esta información para el planeamiento y la administración eficiente de la tierra, el mar, y las estructuras ubicadas en ellos; y

  • llevar a cabo investigaciones con respecto a estas prácticas y desarrollarlas.

Funciones detalladas

Las tareas profesionales del agrimensor pueden incluir una o más de las siguientes actividades, las cuales pueden desarrollarse en, sobre o bajo la superficie terrestre, y pueden ser llevadas a cabo en conjunto con otros profesionales.

  1. La definición del tamaño y la forma de la tierra; la medición de todos los datos necesarios para definir el tamaño, posición, forma y contorno de cualquier parte de la tierra; y el estudio de cualquier cambio que se dé en ésta.

  2. El posicionamiento de objetos en el espacio y en el tiempo, así como el posicionamiento y el estudio de características físicas, estructuras y obras de ingeniería en, sobre y bajo la superficie de la tierra.

  3. La creación, prueba y calibración de sensores, instrumentos y sistemas para los propósitos arriba mencionados y para otros fines de la agrimensura.

  4. La adquisición e interpretación de información espacial a partir de imágenes a corta distancia, aéreas y satelitales, y la automatización de estos procesos.

  5. Determinar la posición de los linderos de los terrenos públicos o privados, incluyendo los límites nacionales e internacionales, y registrar dichos terrenos ante las autoridades respectivas.

  6. El diseño, establecimiento y administración de Sistemas de Información Geográfica (SIG), y la adquisición, almacenamiento, análisis, administración, representación y difusión de los datos.

  7. El análisis, la interpretación y la integración de objetos y fenómenos espaciales en SIGs, incluyendo la visualización y la comunicación de dichos datos en mapas, modelos y dispositivos digitales móviles.

  8. El estudio del ambiente natural y social, la medición de los recursos terrestres y marinos, y el uso de dichos datos en el planeamiento del desarrollo de áreas urbanas, rurales y regionales.

  9. El planeamiento, desarrollo y reordenación de la propiedad urbana o rural, ya sean terrenos o edificios.

  10. La valoración y administración de la propiedad urbana o rural, ya sean terrenos o edificios.

  11. El planeamiento, medición y manejo de obras de construcción, incluyendo la estimación de costos.

  12. En la aplicación de las actividades anteriormente mencionadas, los agrimensores toman en cuenta los aspectos legales, económicos, ambientales y sociales relevantes que afectan a cada proyecto.


Costa sur de Ghana.


PUBLICACIÓN DE LA FIG NO 43

Declaración de Costa Rica - Gestión de zonas costeras a favor de los pobres

Publicado en español

Publicado por
International Federation of Surveyors (FIG)
ISBN 978-87-90907-69-3, Agosto 2008, Copenhague, Dinamarca

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